Współspalanie energią odnawialną według unijnego prawa?
Polska jako członek Unii Europejskiej zobowiązana jest do realizowania wspólnej polityki ustalonej przez instytucje Unijne oraz przestrzegania aktów prawa unijnego.
Jednym z ważniejszych aktów prawa pochodnego UE są dyrektywy – wskazane w art. 288 TfUE. Zgodnie z definicją traktatową są one kierowane do państw członkowskich i wymagają implementacji do prawa wewnętrznego. Służą one zbliżeniu wewnętrznych systemów prawnych państw członkowskich i harmonizacji prawa unijnego.
Co do zasady państwa zobowiązane są do transpozycji wszystkich przepisów dyrektywy i nie mają możliwości uchylenia się od pewnych jej postanowień, nie narażając się jednocześnie na zarzut wadliwej implementacji (wyrok TS 24.06.2003 C-72/02).
W przypadku polityki Unijnej dotyczącej odnawialnych źródeł energii kluczowa będzie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Wątpliwości budzi prawidłowość zastosowanych przez Rzeczpospolitą środków i instrumentów służących prawidłowej implementacji wspomnianej dyrektywy oraz kompletność realizacji wszystkich celów tej dyrektywy.
Kryzys na rynku zielonych certyfikatów, wstrzymanie wsparcia w postaci żółtych certyfikatów dla instalacji produkujących ciepło w wysokosprawnej kogeneracji, przedłużające się procedury związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę czy uzyskania warunków środowiskowych, czy wreszcie brak odpowiednich szkoleń informacyjnych z zakresu wykorzystania OZE dla władz samorządowych i społeczności – to tylko niektóre z długiej listy uchybień władz Rzeczpospolitej w zakresie polityki OZE, które doprowadziły do zahamowania inwestycji w ten sektor energetyki. Co plasuje nas na szarym końcu wśród państw objętych obowiązkiem tzw. pakietu 3×20.
Punkt 25 preambuły omawianej dyrektywy stanowi: „Jednym z ważnych środków do osiągnięcia celu niniejszej dyrektywy jest zagwarantowanie właściwego funkcjonowania krajowych systemów wsparcia wynikających z dyrektywy 2001/77/WE, po to, by zachować zaufanie inwestorów oraz pozwolić państwom członkowskim na opracowanie skutecznych środków krajowych pozwalających osiągnąć wyznaczone cele”
Wprawdzie wsparcie wynikające z dyrektywy 2001/77/WE jest zapewnione w polskich przepisach prawnych. Jednakże ustawodawca zobowiązany był implementować postanowienie dyrektywy w ten sposób, by spełniała one cele zarysowane w zacytowanym już 25 punkcie preambuły, tj. wsparcie powinno funkcjonować właściwie i w taki sposób, by zachować zaufanie inwestorów.
Obecna sytuacja na rynku OZE, brak pewności prawnej i niemożliwość utworzenia niezawodnych prognoz ekonomicznych oraz skrajna niestabilność poziomu wsparcia nie pozostawia wątpliwości co do tego, że cele i funkcje postanowień dyrektywy nie są przez obecne przepisy realizowane. Powodem takiego stanu rzeczy jest dobranie nieodpowiednich instrumentów prawnych, a zatem przepisy dyrektywy mające być interpretowane w duchu postanowień preambuły zostały przez polskiego ustawodawcę implementowane w sposób niewłaściwy.
Kolejną kwestią budzącą zastrzeżenia jest wątła podstawa prawna współspalania biomasy drzewnej w kotłach węglowych dużych elektrowni. Artykuł 5 ust. 3 dyrektywy 2009/28/WE stanowi: „W przypadku instalacji spalania wielopaliwowego, wykorzystujących źródła odnawialne oraz konwencjonalne, uwzględnia się tylko energię wytworzoną z odnawialnych źródeł energii. Dla celów niniejszego wyliczenia wkład każdego źródła energii oblicza się na podstawie jego zawartości energetycznej.”
Postanowienia dyrektywy należy interpretować przez pryzmat jej preambuły, która wskazuje cele jakie należy osiągnąć poprzez jej transpozycję. I tak punkt 5 preambuły stwierdza, co następuje: „Aby obniżyć emisje gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmniejszyć jej zależność od importu energii, powinno się ściśle powiązać rozwój energii ze źródeł odnawialnych ze wzrostem wydajności energetycznej.”
W kontekście zacytowanych przepisów dyrektywy trudno jakkolwiek usprawiedliwić fakt współspalania biomasy drzewnej w kotłach węglowych. Po pierwsze dlatego, że art. 5 ust. 3 mówi o „instalacji spalania wielopaliwowego”, a przestarzałych i nieprzystosowanych kotłów węglowych zamontowanych w 40-letnich elektrowniach z całą pewnością nie można zakwalifikować jako specjalnych instalacji do spalania wielopaliwowego.
Po drugie zaś obniżanie i tak już niskiej sprawności konwencjonalnych jednostek wytwórczych poprzez dorzucanie do nich biomasy (więcej na ten temat w artykule „Zielona- czarna energia” http://biopower.com.pl/publikacje/) stoi w jawnej sprzeczności z przytoczonym punktem 5 preambuły, który kładzie nacisk na ścisłą powinność powiązania rozwoju OZE ze wzrostem wydajności energetycznej. I należy dodać, że w omawianym przepisie słowo „ściśle powiązane” nie znalazło się przypadkiem. Mimo to współspalanie biomasy drzewnej w kotłach węglowych pochłania ponad 50% wszystkich zielonych certyfikatów na rynku.
Z przepisów prawa krajowego ( w tym rozporządzeń ministerialnych) nie wynika jednoznacznie, aby spalanie biomasy musiało odbywać się w specjalnych instalacjach spalania wielopaliwowego w ścisłym powiązaniu ze wzrostem wydajności energetycznej, celem obniżenia emisji gazów cieplarnianych. A zatem, prawo krajowe nie realizuje w sposób kompletny postanowień zawartych w dyrektywie, co oznacza, że legislator po raz wtóry dokonał niepełnej, a tym samym wadliwej implementacji.
Bezpośrednie stosowanie postanowień dyrektywy jest możliwe jedynie w ściśle określonych przypadkach. W tej sytuacji trudno mieć pretensje do Grupy PGE S.A., która w zgodzie z krajowym porządkiem prawnym, ale wbrew celom dyrektywy, w roku 2012 wyprodukowała 1,48 TWh energii elektrycznej ze współspalania. Winę ponosi tutaj tylko i wyłącznie ustawodawca, który cele i funkcje dyrektywy wyizolował z procesu jej wykładni, co doprowadziło do złego funkcjonowania przepisów krajowych, i w efekcie wzbudziło niepokoje w branży OZE skutkujące zahamowaniem inwestycji.
Na koniec jeszcze art. 5 ust. 1 dyrektywy 2009/28/WE, który stanowi między innymi:
„. Państwa członkowskie podejmują w szczególności właściwe kroki niezbędne do zapewnienia:
- z zastrzeżeniem różnic między państwami członkowskimi pod względem struktury administracyjnej i organizacji, wyraźnego określenia i koordynacji obowiązków administracyjnych organów krajowych, regionalnych i lokalnych w zakresie procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, w tym planowania przestrzennego, łącznie z przejrzystymi terminami rozpatrywania wniosków dotyczących planowania i budowy.
- usprawnienia i przyspieszenia procedur administracyjnych na odpowiednim poziomie administracyjnym.
- ustanowienia uproszczonych i mniej kłopotliwych procedur autoryzacji, w tym procedury prostego powiadamiania, jeśli pozwalają na to obowiązujące ramy regulacyjne, dla mniejszych projektów oraz w stosownych przypadkach dla zdecentralizowanych urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych”
Termin implementacji powyższej dyrektywy upłynął 5 grudnia 2010 roku. Ustawodawca miał szansę naprawić błędy, uchwalając rzetelnie skonstruowaną ustawę o OZE, jednakże od 3 lat nie udaje mu się do tego doprowadzić. Za to co jakiś czas „uświetnia” polski system prawny prowizorycznymi nowelizacjami i rozporządzeniami licząc, że uda mu się sprawę tuszować do końca kadencji. Niestety nierzetelnie redagowane poprawki zepchnęły branże OZE do defensywy. Co gorsze, odpowiedzialności za tę legislacyjną niefrasobliwość wcale nie poniesie ustawodawca tylko obywatel, który pod pozorem podwyżki akcyzy posłusznie zapłaci unijne kary.
Foto: Dong Energy press
